Россия-2015:
судьба конституционно-политического устройства

 

 

Оглавление

 

    Краткое содержание доклада.…………………………………….

1

    Введение …………………………………………………………..

3

1. Экспозиция...………………………………………………………

5

2. Тропы истории: линии противоречий...…………………………

11

3. Тропы истории: точки бифуркаций……………………………...

17

4. Конституция «Вялой России»……………………………………

25

5. Конституция «Мрачной России»...………………………………

28

6. The «Smart Russia»’s Constitution……………………….………..

34

 

Краткое содержание доклада

Конституционные изменения, которые могут быть прогнозируемы во временном горизонте до 2015 г. могут выполнять две политические функции: закреплять ранее осуществленные политические изменения, либо задавать правовые рамки модели желаемого будущего. И в том, и в другом случае предполагаемые конституционные изменения достаточно жестко «привязаны» к политическим сценариям. Т.е., политические сценарии определяют характер конституционных изменений.

В работе рассмотрены возможные состояния России на момент 2015 г. Различные сценарии характеризуются степенью адаптивности или (напротив) ригидности политической системы, характеристикой правовой системы: игра по правилам или игра с правилами, состоянием элит: консолидация или конфликт. Три основных состояния характеризуется следующими чертами:

«Вялая Россия» (сценарий тихого инерционного угасания):

·       консолидация элит вокруг реализации инстинкта коллективного самосохранения консолидация элит вокруг идеи самосохранения, при этом в жертву приносится задача модернизации;

·       установление и укоренение жестких правил, направленных на сохранение действующих;

·       ригидность системы, порожденная концентрацией на решении одной задачи – самосохранения.

«Мрачная  Россия» (сценарий установления диктатуры в централизованном государстве):

·       раскол элит и подавление одной элитной группы остальных;

·       игра с правилами в силу монополизации правовой системы частью элиты и использования ее в своих интересах;

·       ригидность системы, в силу того, что победившая элитная группа сосредотачивается на решении единственной задач – сохранение и усиление своей власти.

«Smart Russia» (сценарий демократического развития):

·       консенсус элит вокруг правил согласования интересов и урегулирования конфликтов;

·       игра по правилам, устанавливаемая в соответствии с общепринятыми процедурами;

·       адаптивность системы, обусловленная наличием политической конкуренции.

Помимо этого, для полноты, рассмотрен сценарий распада России.

Ход событий, приводящий к описанным состояниям, определяется точками бифуркации, которые порождаются следующими противоречиями:

1.  Противоречие между адаптивностью и порядком.

2.  Противоречие между социальными ожиданиями и потребностями модернизации.

3.  Противоречие между инстинктом самосохранения власти и необходимостью модернизации

4.  Противоречие между федеральной и региональными элитами.

Проанализированы сценарии, связаны с различными внутренними и внешними возмущениями. Среди них: конфликт федеральных и региональных элит вокруг реформы административно-территориального устройства России; социальный взрыв, порожденный резким изменением внешнеэкономической конъюнктуры; обострение конфликта Восток-Запад. Продемонстрировано, что подобные возмущения могут приводить к различным сценариям, в зависимости от того, как разрешаются перечисленные выше противоречия, обостряющиеся в результате увеличения неустойчивости политической системы.

Для каждого из трех описанных выше состояний России в 2015 г. представлены возможные конституционные изменения, соответствующие логике сценариев, приводящих к этим состояниям.

Для конституции «Вялой России» характерны, в частности, следующие новации, направленные на обеспечение «стабильности:

§         увеличение сроков полномочий Президента;

§         переход к выборам Президента выборщиками;

§         отмена институтов импичмента и роспуска Государственной Думы.

Более существенными конституционными изменениями могут быть чреваты сценарии, приводящие к состоянию «Мрачная Россия». В частности, одним из наиболее существенных изменений станет отмена федеративного устройства (либо явно, либо де-факто). Это будет сопряжено со следующими новациями:

§         установление широких полномочий федеральных органов исполнительной власти по предметам совместного ведения в отношении региональных органов исполнительной власти;

§         образование иерархической вертикали законодательных (представительных) органов;

§         ликвидация местного самоуправления;

§         введение института «банкротства субъекта Федерации»;

§         фактическая ликвидация бюджетного федерализма.

Другой комплекс изменений будет обеспечивать сверхполномочия Президента, направленные на его фактическую несменяемость. В докладе представлена одна из моделей подобного конституционного порядка на базе основного закона одной стран СНГ, и которая может стать соблазнительным примером для подражания.

Сценарий «Smart Russia» должен будет, как предполагается, подкрепляться наиболее существенными конституционными изменениями. Они обусловлены дефектами нынешней политической системы России. С точки зрения авторов доклада необходимые изменения могут включать (помимо прочего):

§         усиление роли Президента как гаранта стабильности политической системы при наделении его дополнительными полномочиями в этой сфере;

§         резкое уменьшение влияния Президента на деятельность Правительства;

§         повышение самостоятельности и стабильности Правительства при одновременном увеличении его ответственности перед парламентом и подотчетности ему же;

§         усиление контрольных функций парламента;

§         формирование полноценной выборной верхней палаты.

Кроме того, рассмотрена возможность изменений, приближающих российское конституционное устройство к американскому.

 

Введение

Данный доклад подготовлен по инициативе и при поддержке «Клуба-2015» в рамках разработки всестороннего прогноза состояния России на 2015 г. Эта работа базируется на материалах исследований Фонда ИНДЕМ в сфере изучения конституционного устройства России и других государств бывшего Союза ССР, а также функционирования политических систем.

Мы исходим из того, что конституции либо закрепляют складывающуюся политическую практику, либо решают политические задачи формирования желаемой (планируемой) практики. Поэтому важно, прежде всего, представить себе возможные основные состояния страны, обосновав свои представления. Подобное обоснование включает определение политических сил, интересов с их противоречиями и столкновениями, а также ключевых событий, которые в совокупности могли бы определять политическую динамику. Наконец, последняя фаза нашей работы – формулирование конституционных положений, соответствующих тому или иному сценарию.

Мы уверены: чтобы представить себе будущее, полезно как заглянуть в прошлое, так и оглядеться в настоящем. Окружающие нас страны живут в разном историческом времени, обладают разным историческим возрастом. Если мы хотим представить себе судьбу Солнца через много миллионов лет, нужно изучить другие звезды, существующие в одно и то же время с нашим светилом. Точно так же, чтобы представить себе судьбу нашей страны через 10-15 лет, нужно посмотреть на другие страны и их историю. Этот подход мы использовали в нашей работе.

Очевидно, что прогнозирование будущего не просто очень трудно, а совершенно бессмысленно, если сводится исключительно к экстраполяции актуальных проблем в будущее время. В середине XIX века группа лучших умов Англии поставила перед собой задачу: спрогнозировать основные проблемы Англии через 100 лет. Вот один из результатов прогноза: главной проблемой Лондона станет огромное количество навоза на улицах в связи с увеличивающимися населением и уличным движением.

Будущее узнать невозможно. Но можно представить себе его возможные варианты (сценарии), связать их с сегодняшним днем и установить, как наши сегодняшние действия связаны с различными сценариями. В результате мы можем попытаться так спланировать наши шаги в сфере политики, чтобы они повышали вероятность реализации позитивных сценариев и понижали вероятность негативных.

 

1. Экспозиция

Для целей сценарного прогнозирования, протягивающего временную шкалу от настоящего момента до 2015 года, принципиально важно изначально ответить на два вопроса. Первый: каково состояние объекта в исходной точке исследования? Второй: каким оно может быть в конечной точке?

В последнее десятилетие XX века Россия пережила революцию. Она была вызвана тем, что к началу восьмидесятых годов Советский Союз встал перед необходимостью очередной догоняющей модернизации. Попытки «ускорения» и «перестройки» не решили этой исторической задачи. Но коль скоро правящий политический класс оказывается не в состоянии справиться с задачей модернизации, общество, если оно не окончательно сгнило, меняет его революционным образом, что и произошло в нашей стране. Эти события были частью более общего процесса развала советской империи, социалистического лагеря, образования новых государств на территории СССР. Россия оказалась в компании ряда стран – от Киргизии и Узбекистана до Хорватии и Венгрии, пытающихся разными способами решить задачу модернизации.

Таким образом, Россия принадлежит к так называемым переходным странам, “countries in transition”, для которых характерен переход: в политике – от тоталитаризма к демократии, в экономике – от жесткого распределения к рынку. Разумеется, за каждым из этих понятий стоят многочисленные характеристики, из которых, собственно, они и складываются. Переход от тоталитаризма к демократии включает, в частности: переход от однопартийности к многопартийности; от режима «социалистической законности», непосредственно опирающегося на физическое и психологическое насилие, а также на «социалистическое правосознание» к режиму господства права (“Rule of Law”); от политического, идеологического и информационного монополизма к плюрализму; от жесткой централизации к гибкой децентрализации и местному самоуправлению и т.д.

Констатируя принадлежность России к группе транзитных стран, мы наделяем ее специфическим свойством сущностной нестабильности, что выделяет подобные страны из остальных, обретших то или иное стабильное состояние. Отсюда следует важность осознания того, что означает окончание переходного периода, и в какой фазе переходного периода находится сейчас Россия.

Прежде всего, отметим, что переходный период следует считать завершенным не только тогда, когда окончательно достигнуто именно то состояние, которое декларировалось первоначально как желаемое. Возможны и другие исходы. Переходный период заканчивается и тогда, когда страна окончательно приходит к совершенно иному состоянию либо возвращается к изначальному. В таком случае можно говорить о прекращении перехода, а следовательно, о разрыве трансформации.

Иными словами, переходный период можно уподобить состоянию неустойчивого равновесия, когда объект может «свалиться» в любую (теоретически) сторону. Причем, для такого состояния характерно, что выход из него может явиться следствием относительно небольших, слабых воздействий – как внешних, так и внутренних. Подчеркнем, однако, что «свалиться» из состояния неустойчивого равновесия означает перейти к состоянию устойчивого равновесия, иными словами – к стабильности, которая, впрочем, может быть не только стабильным процветанием, но и стабильным бедствием.

Данное рассуждение актуально, поскольку 2015 год – это тот возможный рубеж, которым заканчивается срок активной жизни одного поколения (около 30 лет), отсчитывая с того момента, который можно считать началом транзита. Следовательно, это тот рубеж, на котором правомочна постановка вопроса: чем закончился процесс перехода. Различные возможные ответы на эти вопросы будут определять сценарные развилки будущей возможной истории.

Завершит ли Россия к 2015 году переходный период и если да, то каким образом, либо, напротив, прервет процесс трансформации? Разумеется, веер возможных ответов достаточно широк. Однако, прежде чем пытаться охарактеризовать возможные варианты, попробуем определить те индикаторы, по которым можно будет судить о завершенности переходного периода. При этом подчеркнем, что завершенность переходного периода должна означать обретение именно желаемого состояния устойчивого равновесия, а не только минование «точки возврата». До завершения переходного периода в принципе возможно возвращение к изначальному режиму, поскольку все процессы еще протекают в условиях неустойчивого равновесия. Разумеется, по мере продвижения к концу переходного периода требуются все более и более мощные потрясения, чтобы повернуть процесс трансформации вспять или «вбок».

В качестве примера возьмем страны Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ), в которых переходный период в основном уже завершился. Здесь наблюдаются следующие явления, могущие служить для нас индикаторами:

1)    мирные переходы верховной власти от правящей элиты к оппозиции (победа социалиста Квасьневского на президентских выборах в Польше). Конечно, в России также случаются провалы правящих элит на выборах, однако они не имеют решающего значения, поскольку не затрагивают судьбу верховной, президентской власти;

2)    восстановление правовых установлений, действовавших в досоциалистический период, воссоединение прерванной преемственности правового порядка;

3)    завершение процессов стратификации общества по западноевропейскому образцу с доминирующим положением среднего класса;

4)    открытость границ для передвижения людей, идей, товаров, услуг и капиталов (расширение Шенгенского пространства за счет стран ЦВЕ);

5)    вступление в военно-политические союзы антитоталитарной направленности (прием ряда стран ЦВЕ в НАТО);

6)    интеграция в западноевропейские экономические союзы (Европейский Союз);

7)    синхронизация социально-экономических процессов в переходных странах с сопредельными странами – членами Евросоюза и НАТО. Речь идет о том, что бывшие страны «восточного блока» все чаще болеют теми же болезнями в сферах экономики и социальных отношений, что и их развитые соседи, причем, используют для их лечения те же методы и получают близкие результаты.

С известными допущениями и естественными коррективами (например, сегодня Российская Федерация не имеет общих границ ни с одной из стран НАТО) эти характеристики можно использовать в качестве индикаторов при определении момента благополучного завершения переходного периода в России. На этом же основании можно констатировать, что в России транзит еще не завершен.

Если взять, для начала, первый индикатор, то решающими моментами будут периоды президентских выборов в России. Действующий Президент Российской Федерации несомненно рассчитывает на переизбрание по окончании первого срока своих полномочий. В отсутствие серьезной конкуренции и каких-либо потрясений, способных многократно снизить его популярность, победа действующего Президента на выборах 2004 года представляется очевидной. Таким образом, ближайшая перспектива не сулит перехода власти к оппозиции.

Индикатор 2 (восстановление преемственности власти) в настоящий момент не только не достигнут, но даже отсутствуют какие-либо признаки того, что он может быть достигнут в обозримом будущем. История с принятием государственной символики наглядно свидетельствует, что Россия до сих пор не определилась в своей identity. Соединение сталинского гимна с царскими гербом и флагом означает не столько политический компромисс, сколько стремление соединить несовместимое – Российскую Империю и Советскую власть, не восстанавливая прерванную большевиками преемственность власти и права в России.

Индикатор 3 (повышение удельного веса среднего класса) представляется вполне достижимым в ближайшие десять лет, но только при благоприятном экономическом и политическом развитии.

Индикатор 4 (открытость границ), как показывает опыт стран ЦВЕ, непосредственно связан с интеграцией в Европейский Союз и НАТО (индикаторы 5 и 6). Достижение этих индикаторов представляется маловероятным. За последние несколько веков Россия неоднократно переживала попытки европеизации, однако устоявшаяся византийская модель развития неизменно выталкивала страну обратно. Конечно, каждая такая попытка оставляла определенные следы в материальной и духовной культуре, которые постепенно накапливались. В современных условиях глобализация значительно интенсифицировала ход этих процессов. Однако российская социогенетика будет и в будущем сопротивляться растворению России в Европе, противопоставляя европоцентризму некий «россиецентризм».

Вот почему наиболее вероятным представляется не ординарная интеграция Российской Федерации в западноевропейские и североатлантические экономические и военно-политические структуры, а продолжение, углубление и укоренение неких промежуточных форм сотрудничества.

Индикатор 7 (синхронизация общеевропейских социально-экономических процессов) может быть достигнут достаточно быстро, однако преимущественно лишь в той части, которая касается проблем, но отнюдь не способов их решения. Непрозрачность экономики и коррумпированность государственного аппарата затрудняют использование тех, в первую очередь правовых способов, которые применимы в странах Запада. Экономика еще долго будет спотыкаться на рецидивах слияния власти и капитала, на даже не начатой административной реформе, на запоздалой судебной реформе, грешащей поверхностностью, конъюнктурностью и недостаточным радикализмом.

Итак, Россия находится в некоторой точке незавершенного транзита.

Теперь рассмотрим ее возможные состояния на момент прогноза – 2015 год. В соответствие со сказанным выше, мы можем мыслить их как некоторые результаты переходного процесса. Тогда естественно рассмотреть следующие логические возможности, образующие сценарную сетку, которую мы будим использовать ниже:

1.  «Тихое угасание» (состояние «Вялая Россия»). Это типичный инерционный сценарий, отражающий поражение модернизации и приводящий страну в исторический тупик, но относительно комфортный, в котором можно существовать некоторое время без серьезных потрясений.

2.  «Диктатура в централизованном государстве» (состояние «Мрачная Россия»). Этот сценарий может соответствовать либо поражению модернизации либо некоторому временному этапу, когда диктатура используется элитой как инструмент модернизации, представляющийся более простым и удобным.

3.  «Демократическое развитие» (состояние «Smart Russia»). Этот сценарий мы рассматриваем как успех европоцентристской модернизации, в силу соответствия результата заявленным целям, а также в силу объективных причин, которые будут обсуждаться ниже.

4.  «Распад страны на отдельные государства» (состояние «Распавшаяся Россия»). Мы обязаны рассмотреть этот вариант как возможный выход из неустойчивого состояния, которым является транзит. Поскольку при этом сценарии исчезает исследуемый предмет конституционного регулирования, то его конституционное обеспечение не рассматривается.

Прежде чем перейти к подробному исследованию этих сценариев, прокомментируем приведенный перечень.

Во-первых, к каждому из перечисленных состояний могут вести разные траектории, в том числе пересекающиеся и на отдельных отрезках совпадающие. Более того, даже на маленьком отрезке времени можно увидеть, реализация какого сценария становится более вероятна, а какого, напротив, менее вероятна. Прежде всего, это связано с тем, что одни сценарии основаны на неких потрясениях, а другие – на монотонном течении жизни. Чем короче отрезок времени мы берем, тем больше вероятность того, что ничего экстраординарного за этот период не произойдет.

Во-вторых, из этого следует, что из точки, обозначающей сегодняшнее состояние страны с условным названием «Путинская Россия» в точку, помеченную датой 2015 г., ведет много сценариев, которые могут приводить к указанным выше четырем состояниям. (Это обстоятельство учтено в другом нашем докладе «Россия-2015: судьба коррупции и судьба страны»). Однако трудно отследить различия в конституционном оформлении различных сценариев, слабо отличающихся друг от друга. Тем более, что конституционные рамки никогда не бывают слишком жестки, и в этих рамках могут существовать политические режимы весьма серьезно отличающиеся друг от друга[1]. Поэтому мы ограничились рассмотрением трех «гиперсценариев», которые позволяют отчетливо и обоснованно указать на существенные различия в возможных изменениях конституционного устройства.

 

2. Тропы истории: линии противоречий

Итак, Россия находится в переходном, а значит неустойчивом состоянии. Из этого следует два важных свойства. Первое – небольшие для устойчивых стран события могут приводить к серьезным, крупным последствиям. Второе – одни и те же события могут приводить к различным последствиям, а следовательно направлять страну по разным сценариям. В теории особенностей дифференциальных уравнений (часто называемой теорией катастроф) такие точки неустойчивости называют бифуркациями.

В социально-политической жизни скачки траекторий развития, осуществляемые из точек бифуркаций и вызванные какими-либо встрясками, определяются напряжениями, вызванными постоянно существующими противоречиями, и способами разрешения этих противоречий. Мы предлагаем рассмотреть следующие противоречия.

1.  Противоречие между адаптивностью и порядком. В каком-то смысле оно является ключевым для процесса транзита, поскольку разрушение прежней системы было вызвано именно ее ригидностью, неспособностью к самообновлению и приспособлению к стремительно меняющимся условиям. В самом общем смысле задача модернизации состоит в переходе от старого, ригидного, а потому неэффективного порядка, к новому адаптивному порядку. (В экономике такой порядок называется конкуренцией, а в политике – правовым демократическим государством.) Но любой переход сложной системы от одного порядка к другому сопряжен с увеличением беспорядка (речь идет об общем системном принципе). Именно это прискорбное обстоятельство и порождает указанное противоречие.

2.  Противоречие между социальными ожиданиями и потребностями модернизации. Наша модернизация является запоздалой, обширной и предварительно не продуманной (импровизационной). Все это порождает большие издержки транзита, а следовательно – психологическую усталость людей, потребность в надежности и благоприятной социальной среде. Удовлетворение подобных потребностей отвлекает ресурсы от модернизации, а потому порождает противоречие, поскольку модернизация перестает в наших условиях быть таковой, если она протекает слишком медленно, а значит, как минимуму, не сокращает отрыв от лидеров цивилизационного развития.

3.  Противоречие между инстинктом самосохранения власти и необходимостью модернизации непосредственно связано с указанным выше противоречием. Принимая решение о быстрой и эффективной модернизации, власть вынуждена прибегать к мерам, которые могут ударить по жизненному уровню граждан, задеть какие-либо элитные интересы и породить сопротивление, а тем самым, сделать положение власти более неустойчивым. В такой ситуации естественный инстинкт самосохранения подталкивает действовать противоположным образом – избегать резких шагов и угождать всем.

4.  Противоречие между федеральной и региональными элитами является специфическим для нашей страны и для сегодняшнего момента. Оно является своеобразным эффектом масштаба. Оно порождено нашей новейшей историей и своеобразием российской федерализации и в нем преломляется первое из указанных противоречий, поскольку федеральная власть, страшась беспорядка, стремится ввести старый командный порядок, пытаясь, возможно, сделать его инструментом модернизации, т.е. установления нового правового порядка.

Некоторые из рассмотренных противоречий порождают оппозиции, которые достаточно точно характеризуют рассматриваемые нами сценарии. В качестве таковой мы рассмотрим, в первую очередь, ось «адаптивность – ригидность» в силу ее важности для процесса модернизации. Тут ситуация такая же: жесткость – всегда жесткость, а вот адаптивность может быть различной. Например, это может быть организованная адаптивность, а может быть стихийная, порождаемая хаосом (этим характеризовался период Ельцина).

В качестве второй мы рассмотрим оппозицию «игра по правилам – игра с правилами». Первый полюс предусматривает наличие стабильных общепринятых и поддерживаемых подавляющим большинством общества правил игры, будь то демократические правила или правила тоталитарной системы. Главное – наличие консенсуса элит вокруг этих правил. На другом полюсе правила, устанавливаемые частью элиты для остальных в условиях конфликта. Обычно это сопровождается либо манипулированием правилами в ползу части элиты. В переходные периоды это дополняется смешением разных правовых систем – уходящей и новой.

Заметим, что обе рассматриваемые оппозиции связаны с первым из рассматривавшихся выше противоречий. На Рис. 1[2] мы разместили наши сценарии на плоскости, порождаемой двумя перечисленными оппозициями. К этим сценариям добавлено для сравнения и понимания динамики два, уже ставших историческим фактом: «Ельцинская Россия» и «Путинская Россия».

Теперь введем еще одну оппозицию, связанную с состоянием элит и доминирующей стратегии разрешения любых конфликтов и проблем: «Консолидация-конфликт». В первом случае стратегия состоит в поиске объединения вокруг доминирующего интереса. Во втором случае стратегия базируется на подавлении группы с иными интересами.

Интересно, что оба рисунка показывают высокую корреляцию между двумя характеристиками сценариев: «порядок - хаос» и «консолидация - конфликт». Единственное исключение составляет реализованный сценарий «Путинская Россия». На первом рисунке он располагается в центре. На втором смещается вверх, приближаясь к развилке между двумя сценариями – «Вялая Россия» и «Smart Russia».

 

 

Рис.1. Свершившиеся и возможные сценарии на плоскости двух осей: X – адаптивность против ригидности политической системы; Y – игра по правилам (правовым) против игры с правилами

Рис.2. Те же сценарии на плоскости двух осей: X – адаптивность против ригидности политической системы; Y –консолидация элит против конфликта элит

Однако эта связь не должна вводить в заблуждение. Ось Y на Рис.2 указывает на уровень консолидации, а не на ее природу. Понятно, что в трех сценариях – «Вялая Россия», «Путинская Россия» и «Smart Russia» природа консолидации различна. В первом случае это консолидация бюрократии вокруг общей «кормушки». Во втором – консолидация элит относительно усталости от революции и вокруг идеи усиления государства. В третьем речь идет о консенсусе политических элит относительно правил урегулирования противоречий и конфликтов.

Тем не менее, эти рисунки дают наглядное представление о различиях между сценариями и позволяют проследить политическую динамику. Кроме того, мы теперь можем дать короткую характеристику каждому из рассмотренных сценариев:

Ельцинская Россия

·       игра с правилами, порожденная смешением старой и новой право-вых систем и противостоянием элит;

·       адаптивность, порожденная право-вым хаосом, слабостью власти и действием стихийных механизмов приспособления;

·       раскол и ожесточенное противо-стояние элит

Путинская Россия

·       наличие импульсов на формирова-ние игры по правилам и сохране-ние игры с правилами;

·       уменьшение адаптивности за счет ограничения оппозиции и введения элементов командной системы управления;

·       постреволюционная консолидация элит

Вялая Россия

·       консолидация элит вокруг реа-лизации инстинкта коллективного самосохранения;

·       установление и укоренение жест-ких правил, направленных на со-хранение действующих элит;

·       ригидность системы, порожденная концентрацией на решении одной задачи – самосохранения

 

Распавшаяся Россия

·       раскол и ожесточенное противо-стояние элит по вертикали и отсут-ствие  консолидаци по горизон-тали;

·       отсутствие адаптивности системы из-за распада единых механизмов управления и в силу стремления частей системы самостоятельно решать проблемы;

·       игра с правилами, переходящая в правовой хаос, в силу распада единой системы права

Мрачная Россия

·       раскол элит и подавление одной элитной группы остальных;

·       игра с правилами в силу монопо-лизации правовой системы частью элиты и использования ее в своих интересах;

·       ригидность системы, в силу того, что победившая элитная группа со-средотачивается на решении един-ственной задач – сохранение и усиление своей власти

Smart Russia

·       консенсус элит вокруг правил со-гласования интересов и урегули-рования конфликтов;

·       игра по правилам, устанавливаемая в соответствии с общепринятыми процедурами;

·       адаптивность системы, обуслов-ленная наличием политической конкуренции

 

3. Тропы истории: точки бифуркаций

Теперь рассмотрим, в качестве примера, несколько точек бифуркаций. Они могут иметь эндогенный характер, т.е. иметь внешнюю природу, или экзогенный, т.е. порождаться внутренними причинами, например – накапливающимися противоречиями и поиском путей их разрешения. В качестве первого примера мы рассмотрим именно такую точку. Еще одно поучительное свойство этого примера состоит в том, что он связан с попыткой конституционных изменений.

Реформа административно-территориального деления России. Данный сюжет порождается первым противоречием – стремление к порядку в старом командном стиле, и четвертым противоречием – стремление решить конфликт между двумя группами политической элиты за счет подавления одной из групп.

Отсчет начинается с того момента, когда федеральная власть решает усилить централизацию власти в целях проведения ускоренной модернизации страны и пролонгации привилегированного положения федеральной элиты (разрешение противоречия между инстинктом самосохранения власти и необходимостью ускоренной модернизации). Центр видит выход в предельной концентрации власти также для того, чтобы успешно гасить напряжения, вызванные социальными издержками ускоренной модернизации (разрешение противоречия между социальными ожиданиями и потребностями ускоренной модернизации). Однако, стремясь решить поставленные задачи за счет регионов, центр тем самым усугубляет конфликт между федеральными и региональными элитами.

Одна из возможностей резко поменять ситуацию в регионах – это круто изменить административно-территориальное устройство страны. Исходя из поставленной задачи, введенные ранее федеральные округа берутся за основу нового административно-территориального устройства, которое должно быть зафиксировано в Конституции[3]. Существующие ныне субъекты Российской Федерации предлагается сделать административно-территориальными единицами, растворив их в округах, которые, в свою очередь, становятся субъектами Российской Федерации и государство выстраивается как вертикально интегрированный холдинг.

При этом совсем не обязательно должны сохраниться ныне существующие семь федеральных округов. Но использование образованных в 2000 году федеральных округов представляется наиболее логичным, поскольку в них уже существуют органы власти и они создают впечатление если не своей эффективности, то во всяком случае – работоспособности. Постепенное накопление реальных властных возможностей в округах убеждает федеральный центр в том, что данная схема вполне жизнеспособна, а значит нужно подвести под нее конституционно-правовую базу, перераспределив полномочия субъектов федерации в пользу федеральных округов. Однако, здесь возникает дилемма: либо федеральные округа – это нижестоящий этаж власти в унитарном государстве, либо – новые субъекты федерации. Последний вариант представляется более вероятным, поскольку он позволяет формально сохранить федеративное устройство при одновременном укрупнении субъектов и лишении их специфических особенностей национально-государственных образований.

Очевидно, что решить эту задачу можно только через изменение Конституции, а значит, либо через Конституционное собрание, либо через Конституционное собрание и последующий референдум. В такой ситуации федеральный центр инициирует созыв Конституционного собрания, в котором неизбежно должны быть представители регионов. Естественно, эти представители испытывают сильное давление региональных властей, поскольку укрупнение субъектов ведет к сокращению рабочих мест для бюрократии, потере административной ренты, сокращению распределительных полномочий и т.д. В результате Конституционное собрание оказывается не в состоянии изменить Конституцию, т.к. проект реформы наталкивается на сопротивление региональных элит. Здесь возможна очередная развилка.

Вариант 1: Конституционное собрание решает вынести данный вопрос на референдум и конфликт возникает вокруг подсчета голосов.

Вариант 2: Представители региональных элит в Конституционном собрании стремятся «замотать» решение. Создаются рабочие группы, комиссии, а само Конституционное собрание объявляет перерыв на неопределенный срок. В результате центральная власть становится перед искушением решить поставленную задачу иным способом. Президент самостоятельно выносит вопрос на референдум, нарушая Конституцию под однажды уже использованным лозунгом о ее неконституционности в части, ограничивающей непосредственное волеизъявление народа-суверена (в соответствии с тезисом: «воля народа выше любого писаного документа»)[4].

В создавшейся ситуации региональные власти пытаются саботировать незаконно назначенный референдум. Кремль дает понять Центральной избирательной комиссии, что ей следует обратиться к Президенту с просьбой помочь в подготовке референдума через органы исполнительной власти. Вследствие этого организацию и проведение референдума обеспечивают силовые структуры: армия, МВД, ФСБ, МЧС и т.д. Они на местах осуществляют контроль, чтобы обеспечить явку в условиях все более явного саботажа региональных и местных властей, которые, помимо всего прочего, провоцируют социальную напряженность. Но главная задача силовиков – помочь обеспечить «правильный», выгодный центру подсчет голосов.

Этот конфликт и становится непосредственным спусковым крючком к распаду. Информационно-идеологический фон процесса составляют психологически весьма чувствительные темы «обмана народа» и «стремления Москвы украсть самостоятельность у регионов».

В результате возникает развилка:

Ø     не побеждает никто, Российская Федерация распадается (состояние «Распавшаяся Россия»);

Ø     силовым образом побеждает федеральная власть и страна превращается в авторитарное государство, где центральная власть реализует диктатуру ради модернизации (состояние «Мрачная Россия»);

Ø     побеждают региональные элиты и происходит переучреждение федерации представителями регионов без участия федеральной власти, что может привести и к переходу к состоянию «Smart Russia», но это, конечно, менее вероятно.

В свою очередь, механизм распада многовариантен. Возможна модель, при которой нынешние субъекты федерации (в той или иной комбинации) учреждают новую федерацию с центром вне Москвы. При этом Москва может оказаться анклавом. Другая модель – часть регионов отделяются и провозглашают собственную власть в пределах, например, одного федерального округа. Первый шаг – верховенство окружных законов над законами субъектов Федерации, второй – их верховенство над федеральными законами. Третий – обретение самостоятельности. Успех одной группы регионов по принципу «домино» захватывает другие группы субъектов.

Впрочем, в ситуации с попыткой изменения конституционных основ федеративного устройства страны через созыв Конституционного собрания возможен и третий вариант развития событий. Собрание никакого решения не принимает и Кремль оставляет свою инициативу. В этом случае мы можем констатировать наличие индикатора тихого инерционного угасания страны по направлению к состоянию «Вялая Россия».

Итак, мы видим, как одна и та же точка бифуркации приводит к различным сценариям в зависимости от способа разрешения противоречий.

Социальный взрыв. Данная точка бифуркации может иметь эндогенный характер и обуславливаться, к примеру, резким снижением цен на энергоносители[5]. При некоторых дополнительных обстоятельствах это может привести к резкому снижению жизненного уровня в стране и последующим социальным взрывам (противоречие между социальными ожиданиями и потребностями ускоренной модернизации). В ситуации резкого обострения социальной напряженности, отказа властей от конституционно обоснованного курса на социальное партнерство, региональные элиты могут начать активно разыгрывать популистские лозунги, заявляя, что не допустят обнищания населения. Если центральная власть не найдет средств компенсировать высокие социальные издержки ускоренной модернизации, то в какой-то момент политического кризиса у власти могут не выдержать нервы и она станет на путь прямого насилия с неизбежной последующей его эскалацией. Причем, чтобы реализовать поставленные задачи, центральной власти придется все время наращивать силовой потенциал.

На продвинутой стадии силового воздействия возможно возникновение раскола в силовых структурах. Ситуация с федеральными округами подталкивает к этому, так как округа – полноценные субгосударственные образования, экономически и административно вполне самодостаточные. Связанные с расположенными на их территории войсками, со своими органами прокуратуры, суда, МВД и т.д., федеральные округа представляют собой большой мир, в котором каждый субъект федерации обретает связь с другими субъектами и усиливается благодаря этому. В составе округа, объединившись на законной основе с другими субъектами, субъект становится смелее. Чем обширней будет власть округа и чем выше будет силовое давление центра, тем больше вероятность распада страны.

Вполне реалистическая картинка – социальный конфликт, силовое воздействие, кровь, крики на Западе, в отечественных СМИ, в парламенте. Из инстинкта самосохранения командующий военным округом просчитывает три варианта. Первый – либо меня сделают крайним на международной арене (как Милошевича), либо крайним на родине (как Пиночета), либо я возглавлю движение против насилия (как Лебедь). Избирая последний вариант, он публично заявляет, что вверенные ему войска будут «всячески противостоять самоубийственной (зловредной) политике Центра, исходя из того, что армия должна быть вне политики». Дальнейший ход событий достаточно быстро приводит, например, к состоянию «Распавшаяся Россия».

К близким последствиям могут приводить и другие внешние стимулы. «Спусковыми крючками» могут стать экономические потрясения глобального масштаба, вызванные, например, крахом мирового финансового центра, либо технологическим прорывом в области возобновляемых источников энергии.

Обострение конфликта Восток-Запад. Это еще одна эндогенная точка бифуркации. В результате ужесточения противостояния по линии условный Восток – условный Запад существенная часть исламского мира консолидируется. Россия встанет перед новым выбором (в отличие от нынешнего – за или против террористов). От того, какую позицию займет Россия, будет зависеть не только и не столько результат разрешения конфликта на мировой арене, сколько дальнейшая судьба нашей страны.

В пользу вступления России в конфликт на стороне Запада говорит то, что это открывает нам путь к интеграции в ЕС и НАТО со всеми вытекающими последствиями европеизации страны. В качестве индикатора такое решение российского политического руководства будет означать движение к достижению состояния «Smart Russia». Однако в рамках такого сценария Восток может бросить большие силы на российский Северный Кавказ, исходя из того, что это место уже ослаблено. Любое движение России в сторону Запада будет усиливать движение фундаменталистов на чеченском направлении. Возможно мощное наступление сепаратистов, вытеснение федеральных войск за Терек, занятие сопредельных республик Северного Кавказа. В то же время, помощь Запада в решении чеченского конфликта, скорее всего, ограничится политическим прикрытием и кредитными линиями на восстановление экономики региона. В свою очередь, решение чеченского вопроса позволит ускорить процессы модернизации, естественным тормозом которых является необходимость направлять значительные средства на восстановление и поддержание порядка в регионе.

В случае противоположного выбора, когда Россия становится на сторону Востока, начинает разворачиваться сценарий, ведущий к состоянию «Мрачная Россия». В его рамках политическое руководство получает поддержку значительной части исламского мира, что помогает решить проблему Чечни (во всяком случае, в краткосрочной перспективе). Одновременно Россия теряет всякие или, во всяком случае, наиболее существенные связи с Западом, лишается возможности участвовать в международном дележе плодов победы, если таковые будут[6].

Наиболее вероятно, что в гипотетическом конфликте условный Восток – Запад Россия попытается занять некую промежуточную позицию, скрывая под видом миротворческого посредничества традиционное метание из стороны в сторону[7]. Подобное «метание у окна в Европу» будет означать продолжение движения по пути медленного инерционного угасания. Союз России и Белоруссии – типичный вариант инерционного сценария.

Внешняя среда может приблизить страну к состоянию «Распавшаяся Россия» вследствие, с одной стороны, иммиграционного давления со стороны Китая и Кореи на Дальнем Востоке, а с другой, – движения к отложению Калининградской области через интеграцию в Европейский Союз в качестве особой зоны. Вопрос в том, как будет реагировать Москва на эти процессы. Имеющаяся здесь развилка ведет ко всем четырем перечисленным выше состояниям.

Рецидив холодной войны может быть как на Западе, так и на Востоке. Если Россия превращается в военный лагерь, то это неминуемо приводит к остановке модернизации и переходу на мобилизационную модель, которая ведет к развалу страны в случае поражения в вооруженном конфликте.

Социальные потрясения также возможны как результат новой холодной войны, инспирированной действиями Москвы. Допустим, в Кремле верх берут сторонники силовой линии. Они убеждают главу государства в том, что Россия может быть сильна только в формате военного лагеря. В качестве доказательства они приводят победу в Гражданской и Великой Отечественной войнах, но поражение в результате политики «нового мышления». При этом они акцентируют внимание на внешней угрозе (например, американцы вышли из Договора по ПРО, Китай утвердил программу модернизации вооруженных сил, Украина вступила в НАТО и т.д.), призывая бросить все силы на укрепление обороноспособности. Движение по мобилизационному пути неминуемо ведет к ущемлению прав человека, свертыванию демократических институтов, минимизации инвестиционной активности, однобокому развитию экономики. Все это наша страна уже проходила и результат известен.

Другой вариант конфликта России с Западом – вынужденный отказ от уплаты внешних долгов. Высокие цены на нефть гарантируют ресурсы для оплаты внешних долгов, но необходимость укреплять оборону в условиях мировой войны с терроризмом поглощает эти дополнительные ресурсы. В такой ситуации Россия отказывается платить по долгам. Но, поскольку Россия занимает в ТМВ (Третья Мировая война) позицию играющего судьи (даже не играющего тренера), поддерживая то одну, то другую сторону, постольку подобный «блуждающий нейтралитет» не позволяет России надеяться на то, что ей простят долги или хотя бы их значительную часть.

Отказавшись платить по внешним долгам, Россия оказывается в ситуации национального унижения. Зарубежное имущество арестовывают. Накладывают репрессалии на морские и воздушные суда и т.д. Россия, потрясая своим изрядно проржавевшим ядерным потенциалом (не пригодным более ни на что, кроме функции сдерживания угрозой возмездия), рвет внешние связи с Западом, сдвигаясь в сторону стран-маргиналов. При этом неизбежно растут социальные напряжения, т.к. все это осуществимо в условиях отказа от частной собственности и перехода к мобилизационной экономике: военный заказ, военпреды, цензура, нормирование и рационирование потребления. Напомним, что все это в России уже было и не раз.

Мы хотели бы подчеркнуть, что данное исследование не ставило перед собой задачу исчерпывающего анализа возможных точек бифуркации и связанных с ними сценариев. Приведенные в данном тексте соображения служат исключительно иллюстрациями избранного нами веера сценариев.

Теперь мы считаем возможным рассмотреть, как при каждом из трех сценариев (при которых Россия сохраняется как государство), может выглядеть картина конституционных изменений.

 

4. Конституция «Вялой России»

Развитие по данному сценарию предполагает не столько отсутствие вообще всяких изменений в экономической и политической сферах, в том числе конституционных изменений, сколько наличие таких изменений, которые могут демонстрировать активность власти, но не предопределять крупные результаты, а тем более сразу приводить к ним. Например, создание семи федеральных округов, возглавляемых полномочными представителями Президента РФ, хотя и вызвало поначалу живой отклик в политических элитах и отчасти в обществе в целом, не может быть отнесено к изменениям прорывного характера (если, конечно, на этой основе и в той же централизаторско-бюрократической логике «выстраивания вертикали власти» не будут предприняты дальнейшие шаги, означающие превращение округов в полноценный этаж власти).

Таким образом, данный сценарий вполне может включать в себя активную деятельность, реформы. Но масштаб этих реформ, а также их содержание (концепция) могут служить критерием для понимания, по какому сценарию осуществляется развитие. Например, если судить по масштабу и содержанию нынешнего этапа судебной реформы, можно с уверенностью говорить, что он не имеет столь же прорывного  характера, какой имел старт судебной реформы в 1992 году, вскоре, впрочем, остановившейся. То же относится и к реформе Совета Федерации, и к образованию Государственного совета РФ, и к административной реформе. Хотя последняя практически не начиналась, но по тому, как происходит структурная перестройка Правительства, можно говорить не о реформировании, а, наоборот, о консервации архаичных моделей.

Данный сценарий, разумеется, не требует внесения поправок в Конституцию РФ, но и не препятствует такому внесению. В частности, договоренность Президента с региональными элитами может быть формализована в поправках, увеличивающих срок президентских полномочий с четырех до, скажем, семи лет, или снимающих ограничение в виде двух сроков подряд пребывания в должности Президента; в поправке, определяющей Госсовет в качестве одного из органов власти (для этого, правда, потребуется созывать Конституционное собрание, закон о котором еще не принят).

Обнаружиться такой сценарий может весьма скоро – в ближайшие два-три года. Критериями здесь будут выступать, как уже говорилось, масштаб и характер реформ в области государственного строительства (анализ этого провести будет не так уж и сложно), а также наличие и характер инициативы Кремля по принятию федерального конституционного закона о Конституционном собрании. Следует отметить, что такой орган образуется только в том случае, если предложение о пересмотре Конституции или отдельных положений ее разделов об основах конституционного строя будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, т.е. соответственно голосами 270 депутатов и 119 «сенаторов» (как видим, такой конституционно определенный кворум в нынешних условиях не является большим препятствием для созыва Конституционного собрания, если инициатива станет следствием договоренности Президента с региональными руководителями и лидерами основных думских фракций).

Менее вероятным (но тем не менее вероятным) в рамках данного сценария представляется следующие три варианта конституционных поправок, направленных на сохранение status quo на основе консенсуса элит.

Вариант первый: установление опосредованных выборов Президента РФ, либо одной из палат Федерального Собрания (здесь, правда, тоже возможны варианты), либо специально создаваемым для этой цели (ad hoc) собранием выборщиков (этот подвариант вероятнее в силу более широких возможностей для политического маневра). Формально тем самым появится один из важных признаков парламентской республики. Но всё будет зависеть от того, какой объем полномочий при этом останется за Президентом. Прецедент у нас есть в лице М. Горбачева, который стал Президентом СССР, будучи избранным Съездом народных депутатов СССР, но с весьма широкими полномочиями.

Вариант второй: ликвидация права Президента распускать Государственную Думу и одновременно ликвидация возможности президентского импичмента (либо сведение его оснований лишь к государственной измене). Этот вариант (фактически, американская модель президентской республики) особенно ярко будет демонстрировать стремление элит к консервации существующего баланса сил под лозунгом большей стабильности. Здесь, правда, тоже многое зависит от объема полномочий, которые окажутся в руках Президента. Практически невероятна возможность их резкого ограничения. Да и суть консенсуса будет состоять не в этом, а в устранении факторов, нервирующих как депутатов, так и самого Президента, в виде допустимости досрочного прекращения их полномочий.

Наконец, вариант третий: соединение двух названных выше вариантов, что, кстати, будет вполне естественным шагом в рамках рассматриваемого сценария.

Ему соответствует также сохранение (либо косметические изменения) действующей системы формирования бюджетов разных уровней и распределения (перераспределения) бюджетных ресурсов. Нечеткость разделения функций, полномочий и собственности между разными «этажами власти» вызывает публичные нападки, доносящиеся со всех этих «этажей», но такая система в принципе выгодна федеральной и региональным элитам, поскольку позволяет:

·       концентрировать бюджетные средства для всевозможных социальных выплат перед выборами, обеспечивая тем самым благоприятный электоральный фон;

·       осуществлять спекулятивный политический маневр посредством перекладывания ответственности (центр на регионы, регионы на центр);

·       делать управляемыми региональных руководителей со стороны некоторых федеральных структур;

·       консервировать непрозрачность трансфертов, что, в свою очередь, повышает спектр возможностей для финансовых злоупотреблений.

Тем самым будет сохраняться и усугубляться крутящийся и сейчас порочный круг: федеральной власти выгоден институт трансфертов, поскольку он является инструментом управления, заменяющим управление посредством права; региональной власти трансферты дают возможность получать голоса пассивного большинства (что заодно задает тон политике) через социальные выплаты и стабилизировать свою неэффективную (с точки зрения задач модернизации) власть; стабильность власти разлагает власть, и создаются «княжества»; федеральная власть начинает бороться с «княжествами», не отменяя причин, их порождающих.

 

5. Конституция «Мрачной России»

Мировой опыт свидетельствует, что обычно диктатура устанавливается в период безвластия, хаоса или чрезвычайно слабой власти, когда существующий режим демонстрирует беспомощность в решении сложных и острых текущих проблем. Поэтому в таких условиях либо приостанавливается действие конституции, либо она вообще отменяется.

Однако в наших условиях, которые характеризуются относительной неустойчивостью политической системы, отсутствием сплоченных и последовательно действующих политических организаций, а также больших и солидарных групп общества, ясно осознающих свои интересы, возможен вариант, при котором, если и не диктатура, то авторитарный режим может быть установлен «ползучим» путем. Причем, этот путь поначалу может внешне выглядеть вполне правовым.

К такому пути можно отнести внесение в Конституцию РФ определенных изменений, инициаторы которых могут и не желать наступления последствий в виде диктатуры, но которые объективно к ним ведут. Какие конституционные изменения могут считаться провоцирующими авторитаризм?

Первое. Конституционная ликвидация федерализма. Это может быть произведено в форме:

а) откровенного отказа от конституционной характеристики России как федеративного государства;

б) внесения таких изменений в главы Конституции РФ о федеративном устройстве, которые формально не отменяют федеративный характер страны, но де-факто станут свидетельством отказа от федерализма. К последним относятся:

·                 принудительное укрупнение субъектов Федерации, в том числе образование субъектов, совпадающих с нынешними границами федеральных округов (правда, их может быть образовано и чуть больше, чем 7);

·                 существенное ограничение самостоятельности субъектов Федерации (например, за счет сужения круга предметов совместного ведения и расширения круга предметов исключительного ведения РФ);

·                 установление широких полномочий федеральных органов исполнительной власти по предметам совместного ведения в отношении региональных органов исполнительной власти (сегодня о таких полномочиях Конституция РФ вообще умалчивает) или объявление последних нижестоящими органами исполнительной власти (фактически такой подход уже применен в Республике Татарстан, где в июле 2001 г. указом М. Шаймиева отделы и управления районных и городских администраций стали нижестоящими органами республиканских министерств и ведомств);

·                 образование иерархической вертикали законодательных (представительных) органов. Такая модель существовала при советской власти (иерархия Советов) и ныне конституционно закреплена опять же в Республике Татарстан;

·                 ликвидация местного самоуправления (например, под предлогом неэффективности этой системы, что, правда, будет горячо поддержано руководителями субъектов Федерации);

·                 установление широких оснований для введения федерального правления в том или ином регионе (например, в отношении дотационных или там, где «систематически нарушается федеральное законодательство»);

·                 введение института «банкротства субъекта Федерации» (для этого достаточно легко найти экономические основания, учитывая, что многие субъекты Федерации осуществляют внешние заимствования);

·                 фактическая ликвидация бюджетного федерализма, например, путем введения такого порядка, при котором появятся «вышестоящие» и «нижестоящие» бюджеты, которые должны будут утверждаться вышестоящей инстанцией. Менее откровенный вариант: резкое сужение доходной базы региональных бюджетов и усиление перераспределительной роли федеральной власти. Выше говорилось, что в ситуации «Вялая Россия» консервируется нынешнее положение с бюджетным федерализмом. При развитии же откровенно централизаторского сценария также не обязательно потребуются радикальные изменения в этой сфере. Всё может ограничиться лишь изменением числовых величин (в частности, существенным повышением трансфертных выплат в региональных бюджетах).

Такого сорта изменения могут вводиться как одновременно, если, разумеется, одно не противоречит другому или всем остальным, так и по отдельности.

Второе. Наделение Президента явно несбалансированными полномочиями. По сути это означает использование казахстанской или белорусской моделей государственного устройства (кстати, спусковым крючком здесь может быть окончательное объединение и конституционное оформление Союза России и Белоруссии, поскольку для такого объединения все равно потребуется внесение изменений в Конституцию РФ. Во всяком случае объединение станет наиболее удобным поводом для изменения российской Конституции). Чтобы было понятно, о чем идет речь, кратко опишем модель, реализованную в Конституции Республики Казахстан. Эта модель может стать весьма соблазнительным примером.

Здесь Президент имеет несбалансированные сверхполномочия, позволяющие ему в случае необходимости воздействовать на иные ветви (институты) власти, в том числе даже на судебную.

1. Прежде всего это касается кадровых назначений на ключевые посты. От Президента зависимы все основные государственные институты, прежде всего финансовые и контрольные. По Конституции РК Парламент (обе или одна из палат) лишь дает согласие на назначение Президентом:

а) Председателя Национального банка (при этом Президент без согласия Парламента может его освободить от должности);

б) Генерального прокурора (при этом Президент без согласия Сената может его освободить от должности);

в) Председателя Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета.

И это не считая обычных кадровых полномочий.

2. Гипертрофированные кадровые полномочия подкреплены полномочиями нормоустановительными и чрезвычайными.

А) Президент может не только приостанавливать, но и отменять акты как Правительства, так и глав администраций областей, городов республиканского подчинения и столицы. При этом не предусмотрено судебного обжалования таких решений Президента.

Б) Президент самостоятельно решает – проводить или нет республиканский референдум.

В) Президент практически по любым основаниям  при необходимости, определяемой им самим, может фактически ограничить действие Конституции, проведя консультации с Премьер-министром и спикерами палат Парламента.

Г) Поправки в Конституцию могут быть внесены только на основе решения референдума (проводимого, как уже сказано, лишь по решению Президента), либо по предложению Президента. Таким образом, судьба Конституции фактически в кармане у Президента.

Д) Право издания Президентом в определенных случаях законов либо указов, имеющих силу законов.

Такое право может делегировать ему сам Парламент (правда, не более чем на год). С конституционной точки зрения это – нонсенс, ибо издание законов – исключительная прерогатива Парламента.

Кроме того, Президент фактически объявлен хозяином законодательного процесса, т.к. он имеет право:

-        определять приоритетность рассмотрения проектов законов, т.е. фактически выстроить график работы Парламента;

-        объявить рассмотрение любого закона срочным (надо рассмотреть такой проект в течение месяца), а при пропуске этого срока издать указ, имеющий силу закона до принятия соответствующего закона.

Следовательно, Президент может непосредственно вторгаться в законодательную деятельность (помимо права вето) и при необходимости подменять собой Парламент.

3. Есть и другие конституционные полномочия Президента, обеспечивающие фактически разрушение властного баланса, противоречащие демократическим принципам сбалансированной конструкции власти. Среди них:

А) Облегченная процедура и не вполне определенные основания роспуска Парламента Президентом.

Б) Конституционный совет (квазисудебный орган, по функциям являющийся аналогом российского Конституционного суда) – по сути в руках Президента: он назначает Председателя Конституционного совета (который при равенстве голосов имеет решающий голос) и еще двух членов КС (всего в этом органе 7 членов).

В) Решающее влияние на судебную власть – не только через Конституционный совет, но и через Высший Судебный совет, имеющий огромное кадровое влияние на судебную власть. Возглавляет его Президент, в нем также работают лица, зависимые от Президента (Прокурор, Министр юстиции, другие назначаемые Президентом лица).

Г) Велики возможности влияния Президента и на местные органы власти. Именно он назначает и увольняет глав администраций областей и крупнейших городов, которые одновременно являются его представителями. Рычаги воздействия Президента на местную власть обусловливают и его влияние на верхнюю палату Парламента, поскольку депутаты Сената не избираются населением, а делегируются представительными органами областей, городов республиканского подчинения и столицы.

Любопытно, что измененный в Российской Федерации порядок формирования Совета Федерации вполне может быть использован в тех же целях, если развитие пойдет по рассматриваемому сценарию.

Гипертрофированные полномочия Президента еще больше усиливаются гарантиями его «непогрешимости», а также возможностями влиять на ход и итоги президентских выборов.

1. В Конституции заложена фактически монархическая формула: «Честь и достоинство Президента неприкосновенны». Вряд ли стоит доказывать, что такая формула дает возможность вообще оградить Президента от критики, создает основу для подавления инакомыслия.

2. Конституция фактически застраховала Президента и от выдвижения импичмента. Отрешить его от должности можно лишь за государственную измену (а, например, за крупные взятки невозможно). При этом установлен и такой совершенно абсурдный институт, как прекращение полномочий депутатов, выдвинувших обвинение, если оно не подтвердилось (а учитывая влияние Президента на судебную власть, трудно рассчитывать, что Верховный суд и Конституционный совет вынесут соответствующие негативные заключения).

3. Дополнительный барьер для соперников действующего Президента заложен и в полномочии Конституционного совета рассматривать вопрос «о правильности проведения выборов Президента Республики». При этом на решение КС могут быть внесены возражения Президента РК, которые преодолеваются лишь 2/3 голосов от общего состава КС. Учитывая, что новый Президент входит в должность лишь с момента инаугурации, у прежнего есть способы для сохранения власти.

Итак, существует готовая модель такой конституционной трансформации, которая вполне может обеспечить (при небольшой модификации) сценарий, ведущий к состоянию «Мрачная Россия».

Третье. Изменение статуса Президента РФ. Речь идет здесь уже не столько о полномочиях, сколько о принципиальном изменении места Президента в государственном организме. Например, может быть применена «американская модель» президентской республики, по которой президент является главой исполнительной власти. Само по себе это может быть совершенно нормальным шагом. Но такой шаг может быть применен без обязательного в таком случае другого изменения – Президент лишается права распускать палаты парламента. В случае «авторитарного сценария» о таком уравновешивающем противовесе могут «забыть». И тогда Президент становится лицом, наделенным вполне диктаторскими полномочиями в соответствии с Конституцией. Парламент в этой конструкции просто перестает быть противовесом и превращается в законодательного оформителя воли главы исполнительной власти (даже при наличии института импичмента).

 

6. The «Smart Russia»’s Constitution

Развитие России по такому сценарию является предпочтительным. Здесь «демократия» рассматривается нами не как ценностное, а как функциональное понятие. Именно демократия является (по крайней мере на данном этапе развития цивилизации) таким политическим режимом, который обеспечивает субоптимальное сочетание стабильности и адаптивности. При нем общество и властные институты могут своевременно «улавливать сигналы внешней среды» о кардинальных изменениях и осуществлять эволюционную модернизацию.

Именно отсутствие демократии в России объясняет описанный выше порочный цикл авторитарных догоняющих модернизаций с последующим резким откатом. Поэтому, как бы ни был соблазнительно прост сценарий авторитарной модернизации, какие бы краткосрочные выгоды он ни сулил, опыт российской истории показывает – даже в среднесрочной перспективе авторитарная модернизация сначала убивает себя, а потом приводит к тупику ожидания очередной догоняющей модернизацией.

Между тем «дистанция отрыва» от лидеров раз от разу возрастает, и этот процесс неизбежно приведет к тому, что она станет непреодолимой. Именно этот момент, если он наступит, и будет концом истории России. Поскольку в нашей сценарной разработке мы обязаны рассмотреть вариант «продолжающейся истории», то он для нас связан исключительно с демократическим развитием страны.

Однако в этом варианте, с учетом нынешнего состояния страны, появляется необходимость преобразований в политической системе общества, понимаемой в данном случае как система выработки и принятия государственных решений, а также представительства интересов основных общественных групп. Эти преобразования должны быть подкреплены модернизацией действующей Конституции, которая, по существу, является переходной.

В нынешнем состоянии наша политическая система похожа на картину художника, который является неплохим колористом, но совершенно не владеет навыками рисовальщика. Другими словами, она представляет собою нагромождение неструктурированных («плохо нарисованных») центров власти и влияния, политических организаций, несформированных и неосознанных интересов. Это ведет к дискредитации самой системы демократии и объективно тянет страну к авторитаризму как наиболее устойчивому в такой ситуации режиму.

На российской политической сцене действует множество политических организаций с размытыми идеологическими ценностями и целевыми установками. Неизбежно в такой системе появляются неустойчивые «партии власти» (клиентеллы), т.е. фактически группы аппаратной поддержки того или иного крупного должностного лица, но без внятных идейных ориентиров. Многие из тех, кто входит в политическую элиту, в течение короткого времени меняют, и порой существенно, свои предпочтения и оказываются то в одном, то в другом лагере. В результате:

-              общество лишено возможности видеть перспективу развития страны даже на обозримый период; происходит, так сказать, «обессмысливание жизни» и вследствие этого маргинализация избирательного корпуса, персонализация политического выбора;

-              общество не имеет представления о том, какая именно политическая сила несет главную ответственность за осуществление власти в тот или иной период, т.е. нет самого понятия «правящая партия». Равным образом отсутствует и оппозиция в точном смысле этого слова. К «оппозиции» некоторые силы причисляют себя даже тогда, когда их представители входят в состав Правительства. В итоге не в состоянии работать такие базовые принципы демократии, как осознанный выбор народа при формировании институтов власти и политическая ответственность власти перед обществом;

-              бессилие людей оказать институциональное воздействие на власть оборачивается отношением к ней как к чуждому обществу институту, преследующему свои собственные интересы;

-              Правительство не имеет политической поддержки, опираясь только на поддержку Президента, а сам Президент становится самостоятельной политической силой, попадая в зависимость от аппарата (как своего собственного – Администрации Президента, так и совокупного аппарата исполнительной власти);

-              возрастает политическая маргинализация как избирателей, так и политических элит, что делает страну малопредсказуемой, обусловливает слишком большую амплитуду политического маятника.

Аморфность политической системы во многом обусловлена и консервируется нынешней моделью разделения властей.

Во-первых, Президент РФ, не являясь представителем определенной партии, в то же время определяет основные направления внутренней и внешней политики, назначает и освобождает от должности Председателя Правительства, федеральных министров, но при всем этом не обязан учитывать расстановку политических сил в Парламенте страны. Тем самым создаются условия для усиления воздействия несистемных факторов, влияющих на определение политики, не говоря о том, что вся конструкция власти пронизывается конфронтационным потенциалом; процветает политическая (парламентская) коррупция, которая выражается в проталкивании законопроектов, выгодных узким лоббистским группам; депутатский мандат становится ключом к получению материальных и нематериальных благ, но не основой для тяжкого бремени ответственности. Тем самым подрывается ценность самой идеи парламентаризма.

Во-вторых, эта модель не способствует формированию ответственного Правительства, т.е. Правительства, отвечающего перед обществом за проведение определенного курса. Сегодня над партийным принципом организации исполнительной власти довлеет так называемый профессиональный принцип («принцип команды»). Этим обусловлены идейно-ценностная неоднородность Правительства, кадровая нестабильность государственного аппарата, формирование разнонаправленных «кланов» в исполнительной власти и опять-таки системная коррупция.

В-третьих, отсутствие у Государственной Думы и Совета Федерации четко установленных контрольных полномочий провоцирует палаты, прежде всего, нижнюю на поиск иных форм воздействия на исполнительную власть. Но эти формы часто приобретают спекулятивный или даже корыстный характер. Нынешнее политическое спокойствие в отношениях Президента и Правительства с Парламентом не является системным, а потому не может быть долгосрочным.

В принципе, Конституция РФ не препятствует становлению нормальной политической системы. Но нельзя не учитывать, что уже заложены политические традиции (почему – отдельный вопрос) формирования «дворцовой» политической системы. Разумеется, и она может измениться, если изменится соотношение сил между Президентом и региональными элитами. Но возникшая в результате «новая» политическая система будет столь же далека от демократической, как и нынешняя. Именно поэтому, если действующему Президенту не откажет стратегическое чутье, целесообразно заняться изменением Конституции, причем в том духе, который он сможет проконтролировать.

Разумеется, даже небольшие конституционные изменения – это встряска для страны. Тем более изменения масштабные. Поэтому Президент, скорее всего, прибережет эти изменения для кризисного момента, который неизбежно настанет (повод для этого может быть любой), поскольку нынешняя стабильность не является стратегически устойчивой, ибо не завершился переходный период.

Каковы же могут быть конституционные поправки? Возможны два сценарных варианта изменения нынешней модели.

Вариант первый. Он исходит из ликвидации «двойной роли» Президента путем существенного усиления его роли исключительно как главы государства, а следовательно, равного дистанцирования от всех ветвей власти. При этом речь не идет о превращении Президента в исключительно представительскую фигуру. Речь лишь об изменении баланса президентских функций и полномочий в сторону укрепления его роли стабилизатора всей политической жизни, гаранта прав человека, эффективного обеспечителя согласованного функционирования деятельности органов государственной власти.

Это означает, что конституционно должны быть значительно усилены и расширены полномочия Президента РФ в области обеспечения национальной безопасности, правового порядка, стабильности в стране, ее целостности. В этом случае:

-              Президенту предоставляется мощный рычаг обеспечения законности в регионах. Он наделяется правом применять к главам субъектов РФ (выборным главам исполнительной власти субъектов РФ) определяемые федеральным законом меры ответственности вплоть до приостановления полномочий соответствующего должностного лица. При этом в механизм ответственности в обязательном порядке должна быть включена судебная инстанция;

-              Президент приобретает право единолично назначать и освобождать от должности руководителей Генеральной прокуратуры РФ (правда, должны быть предусмотрены некоторые механизмы, защищающие от возможного своеволия Президента). Такое полномочие следует считать оправданным, поскольку речь идет о главе государства, который отстраняется от партийных пристрастий и сосредоточивается на защите основных конституционных ценностей;

-              за ним остается право вносить представления Премьер-министру о назначении и освобождении тех министров и руководителей других органов, деятельность которых осуществляется в сфере ответственности Президента: МИД, Минобороны, МВД, иных правоохранительных органов, Минюста, спецслужб. Он заслушивает доклады этих руководителей и дает им в рамках своей компетенции обязательные для исполнения поручения, одновременно информируя об этом главу Правительства;

-              бывшим президентам предоставляется право пожизненного сенаторства (членства в Совете Федерации).

Одновременно при таком варианте Президент РФ дистанцируется от исполнительной власти, прежде всего путем сужения его возможностей по формированию Правительства РФ. Модель назначения Председателя Правительства РФ может выглядеть следующим образом.

1)     Правительство слагает с себя полномочия не перед вновь избранным Президентом, а перед вновь избранной Государственной Думой.

2)     Премьер-министр РФ назначается Президентом РФ по представлению Государственной Думы, которое должно быть поддержано большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

3)     Если расстановка партийных сил в Думе такова, что она не в состоянии в течение определенного срока представить такую согласованную большинством кандидатуру, Президент самостоятельно назначает Премьер-министра.

4)     Дума имеет возможность либо через год вновь предложить свою кандидатуру, либо официально поддержать действующего Премьер-министра, после чего он будет считаться назначенным по представлению Государственной Думы.

Исходя из идеи усиления роли Президента только как главы государства, из его полномочий исключаются такие, как: определение основных направлений внутренней и внешней политики, обращение с ежегодными посланиями к Федеральному Собранию; назначение вице-премьеров, министров и руководителей иных федеральных органов исполнительной власти (за исключением тех, чьи сферы подведомственны Президенту как главе государства); право председательствовать на заседаниях Правительства.

Должна быть существенно сужена роль главы государства и в определении судьбы того или иного закона. Это возможно сделать посредством введения института контрассигнатуры Премьер-министра. Другими словами, Президент вправе подписывать закон лишь при условии подписи Председателя Правительства. Коль скоро Правительство отвечает за проводимый им социально-экономический курс, оно должно иметь влияние на законотворческую деятельность.

Положительные стороны данного варианта:

-        повысится эффективность президентской власти;

-        Президент обретет более высокую степень политической маневренности;

-        усилятся гарантии правового порядка в стране;

-        появится возможность для формирования более стабильного и ответственного Правительства.

Отрицательные стороны данного варианта:

-        образуется новый центр власти (самостоятельное Правительство), что в условиях неразвитых демократических традиций может оказаться негативным фактором, ведущим к конфронтации;

-        не вполне удастся провести водораздел между сферами ответственности Президента и Правительства с учетом того, что некоторые руководители ведомств, входящих в сферу ответственности Президента, являются одновременно членами Правительства;

-        при данной модели Президент, скорее всего, не должен быть представителем какой-либо политической партии. Но тогда возникает проблема отбора кандидатов на должность Президента.

Вариант второй. Президент официально становится главой исполнительной власти (американская модель).

Положительные стороны данного варианта:

-        Президент получит больше возможностей для проведения комплексного реформирования в разных сферах жизни страны;

-        более предсказуемой станет политика, намечаемая кандидатами на должность Президента; публичное целеполагание (вместе с декларированием методов и средств достижения целей и обоснованием выбора этих целей и этих средств) будет необходимым компонентом как избирательных кампаний, так и рутинной практики власти;

-        исчезнет один из центров принятия политических решений, а, следовательно, опасность внутренних противоречий между Администрацией Президента и аппаратом Правительства (роль Администрации Президента радикально изменится, она станет офисом Президента);

-        Правительство и в этом случае станет стабильным и ответственным, только ответственность за курс будет открыто брать на себя Президент РФ;

-        Государственная Дума перестанет зависеть от угрозы досрочного роспуска, а Правительство – от угрозы вотума недоверия;

-        менее запутанным и более прозрачным станет механизм принятия крупных государственных решений.

Отрицательные стороны данного варианта:

-        при нынешнем состоянии многопартийности усиливается опасность оппозиционности Государственной Думы в целом Президенту, возглавляющему исполнительную власть;

-        кандидаты на должность Президента должны будут, как правило, иметь выраженную партийность (впрочем, это можно отнести и к положительным факторам);

-        в условиях реформирования страны стабильность легислатуры Государственной Думы может стать тормозящим фактором;

-        под эту модель придется менять в целом систему сдержек и противовесов, закрепленную действующей Конституцией.

Совет Федерации и Государственная Дума.

Совет Федерации превращается в полноценный Сенат. Это означает, что сенаторы избираются непосредственно населением регионов. Помимо представителей субъектов РФ должны получить право входить в Совет Федерации бывшие президенты, если они не были отрешены от должности, а также бывшие судьи Конституционного Суда РФ. Это должно подчеркнуть и повысить значимость и здоровый консерватизм Сената.

Формируемый по-новому Сенат будет являться полноценной верхней палатой, поскольку приобретет более значимую роль в законодательном процессе – основном виде деятельности Парламента: Государственная Дума как бы производит законопроекты, доводит их до высшей степени юридической готовности, но окончательно закон принимается Сенатом.

Развитие парламентаризма предусматривает, разумеется, полноценный парламентский контроль. Для этого, в частности, должен быть введен институт парламентских расследований и даже возможность учреждения на время расследования должности независимого прокурора. Этим, однако, не исчерпываются возможности парламентского контроля за исполнительной властью. Одним из новых полномочий Парламента должно в перспективе стать законодательное определение структуры федеральных органов исполнительной власти (необходима конституционная поправка). Как известно, сегодня такую структуру утверждает Президент РФ. Но интересы разумной стабильности государственного аппарата требуют законодательного оформления такой структуры. Одновременно появляется и еще один рычаг парламентского контроля за исполнительной властью.

Важной частью конституционной реформы станет также изменение баланса по линии Федерация – субъекты РФ. Отметим только самые значимые возможные изменения.

Первое. Ликвидация понятий «автономная область» и «автономный округ» в качестве субъектов Федерации.

Второе. Установление только двух видов субъектов Федерации – республики (автономии) и губернии.

Третье. Введение порядка упразднения тех или иных субъектов Федерации. Тем самым открывается путь к следующему шагу для укрупнения субъектов Федерации, многие из которых созданы искусственно, начиная с периода сталинского правления. Открывается правовой путь для естественного изменения состава Федерации.

Четвертое. По-новому разграничивается компетенция между Федерацией и ее субъектами. Здесь целесообразна следующая модель: строго и исчерпывающе закрепляются предметы исключительного ведения Российской Федерации и – впервые – предметы исключительного ведения субъектов Федерации. А предметы совместного ведения в их нынешнем виде вообще не упоминаются. Вместо этого водится принцип, что такие предметы составляет все то, что находится за пределами исключительного ведения Федерации и ее субъектов. При этом подробно регулируется механизм осуществления совместной компетенции.

Тем самым закладывается основа и для ликвидации нынешней путаницы, чьими – Федерации или регионов – являются те или иные органы исполнительной власти. В связи с этим вводится следующая модель: по федеральным предметам ведения полномочия принадлежат только федеральным (в центре и на местах) органам; по совместным предметам текущее управление осуществляют органы субъектов Федерации, но при контроле со стороны соответствующих федеральных органов. Новая модель потребует и новой структуры органов исполнительной власти – как в центре, так и в регионах.

Соответственно радикально пересматривается система финансового обеспечения по-новому разделенной компетенции. Во-первых, как субъекты Федерации, так и муниципальные образования получают достаточную источниковую базу для самостоятельного формирования своих бюджетов. Во-вторых, в таких бюджетах резко сокращается доля федеральных трансфертов, субсидий, дотаций. В-третьих, законодательно обрисовываются критерии федеральной помощи (поддержки) регионам. В-четвертых, федеральной задачей становится не «выравнивание уровня жизни населения», а обеспечение условий для его мобильности. Нетрудно увидеть принципиальную разницу между этими двумя парадигмами. Если первая фактически консервирует патернализм и способствует усилению неправовой зависимости региональных элит, то вторая, обеспечивая более свободное перемещение рабочей силы и капиталов по стране, способствует более быстрому формированию территориальных политических рынков, здоровой конкуренции между регионами, которые становятся заинтересованными в создании наилучших условий для человеческой самореализации.

 

*          *          *

Представляется, что данная сценарная разработка может служить основой для политического планирования Его главная задача– установить, какие сегодняшние действия способны повысить или, напротив, понизить вероятность негативных сценариев, а какие действия могут повысить или, напротив, понизить вероятность осуществления позитивных сценариев. Как уже отмечалось, с точки зрения авторов позитивными являются те сценарии, которые приводят к состоянию «Smart Russia», самыми вероятными, к сожалению, оказываются те, что с неизбежностью влекут нас в «Вялую Россию». Нынешняя действительность дает немало примеров, указывающих на возможность подобного развития событий.

В революционную «эпоху Ельцина» раскол элит, вал постоянно накапливающихся проблем могли служить оправданием тому, что власть занималась текущими проблемами и не успевала всерьез и систематически готовиться к проблемам будущим, что и является главной функцией верховной власти. Сейчас ситуация более благоприятная, но власть слабо использует ее.

Между тем, есть проблемы, которые усугубляются по мере того, как решение их затягивается, и обостряются, становясь катализаторами кризисов, при любых воздействиях, которые способны поколебать размеренное течение жизни. Среди таких проблем, в частности, – несостоявшаяся реформа бюрократии и неэффективное использование природной ренты. Однако анализ этих проблем и формулирование рекомендаций лежат за пределами данного доклада.

 

*          *          *

 

Доклад подготовлен в Фонде ИНДЕМ авторским коллективом в составе: М.А.Краснов, Г.А.Сатаров, М.А.Федотов в сентябре-октябре 2001 г.

 



[1] На протяжении очень небольшого отрезка истории США сосуществовали маккартизм и президентство Джона Кеннеди. Более того, его брат, ставший министром юстиции а администрации Кеннеди, активно сотрудничал с сенатором Маккарти.

[2] Наш доклад иллюстрирован открытками, заимствованными в сети Интернет по адресу: http://cards.yandex.ru/

[3] Возможен, но менее вероятен, и другой вариант, когда перекраивается территория Российской Федерации вне всякой связи с существованием федеральных округов.

[4] Речь идет об эпизоде из истории противостояния Президента Б.Ельцина и Верховного Совета, в котором весной 1993 г. депутатам от имени Президента было отправлено подготовленное его помощником Ю.Батуриным «Послание о конституционности», которое можно назвать идеологической подготовкой последующих драматических событий осени 1993 г. (См. «Эпоха Ельцина», М.: «Вагриус», 2001)

[5] Напомним, что подобные обстоятельства стали одним из «спусковых крючков» кризиса и распада СССР.

[6] Напомним, что в начале ХХ века Россия уже лишилась своей доли по итогам Первой Мировой войны, хотя могла претендовать – с учетом своего вклада в общую победу Антанты в период 1914-1917 гг. – на значительные, в том числе геополитические приобретения.

[7] Вспомним историю: перемежающиеся дружба и ненависть Александра I и Наполеона, Николая II и кайзера Вильгельма, Сталина и Гитлера.